农业部关于印发《农业科技发展规划（2006-2020年）》的通知
农业部
农业部关于印发《农业科技发展规划（2006-2020年）》的通知
农科教发[2007]6号
各省、自治区、直辖市及计划单列市农业、农机、畜牧、兽医、农垦、乡镇企业、渔业厅（局、委、办），新疆生产建设兵团农业局，各省农科院，中国农业科学院、中国水产科学研究院、中国热带农业科学院，相关农业大学：
为贯彻落实《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》和《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》（简称《规划纲要》），全面提升农业科技自主创新能力，加快发展现代农业，推进社会主义新农村建设提供有力科技支撑，根据《规划纲要》和《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划（2006-2010年）》，我部制定了《农业科技发展规划（2006-2020年）》。现印发你们，请结合本地区、本单位实际，认真贯彻落实。
附件：农业科技发展规划（2006-2020年）
二○○七年六月十日
农业科技发展规划
（2006－2020年）
未来15年，农业和农村经济发展面临加快农业现代化，建设社会主义新农村的重大历史任务。科技作为农业发展的第一推动力，必将推动农业结构深刻调整、农村经济深刻转型、农村社会深刻变革。全面提升农业科技自主创新能力，建设创新型农业，把农业和农村经济纳入科学发展轨道，是实现农业和农村经济全面协调可持续发展的战略选择。根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》及《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划（2006－2010年）》，制定本规划。
一、农业科技发展面临的新形势
党中央国务院对今后15年我国科学和技术发展做出战略规划与部署，提出建设创新型国家目标。农业科技进入新的发展起点，肩负着引领农业和农村经济发展的历史使命。必须立足现实，植根产业，抓住机遇，加快发展，走出一条中国特色的农业科技自主创新道路。
（一）农业科技发展现状
“十五”期间，我国农业科技发展取得重大成就，农业科技进步贡献率达48%。超级稻、转基因抗虫棉、矮败小麦、禽流感疫苗等方面的科技成果处于世界领先水平；以主导品种、主推技术和主体培训为重点的“科技入户”工作深入展开，创新了农技推广机制；国际先进农业技术引进工作成效显著，消化吸收和再创新能力逐步增强。农业装备水平显著提高，全国耕种收综合机械化水平达36%；农业信息化快速发展，成为农业科技进步的重要推动力；农业科研体系建设取得进展，科技队伍得到加强，科研条件进一步改善，为农业科技实现跨越式发展奠定了良好基础。
尽管如此，面对我国建设现代农业和社会主义新农村的历史任务，面对世界农业科学技术的快速发展，农业科技发展还存在许多不适应。主要表现为：一是自主创新能力不强，科技的支撑和引领作用还未完全发挥。重大原始性创新成果和产业发展关键技术成果供给明显不足，除主要农作物育种外，一些畜产品、园艺产品的品种和重大农业装备还主要依赖进口；产前、产中、产后等系列技术集成、配套不够；拓展农业功能，延伸农业产业链的养殖业、加工业等重点领域技术成果严重缺乏；提高农业资源的产出率、劳动生产率和农产品商品率的技术成果明显不足。二是科技投入严重不足，没有形成稳定的科技投入机制。据现有统计结果，农业科研财政投入占农业GDP比重仅为0.49%左右，低于1%的国际平均水平，科研基础条件不能适应新时期创新任务的需要。农业科技投入的结构、方式还不完善，一些长期性和基础性农业科技工作尚需建立稳定的支持机制。三是创新和应用体系不完备，还存在一些体制性和机制性障碍。农业科研体系条块分割、力量分散仍未得到根本解决；科研联合协作不强，导致突破性大成果少；科研和生产还有脱节现象，农科教、产学研联系仍不紧密；高水平农业科技人才不足的问题比较突出，农业技术推广队伍不稳定，农业科研与推广的体制、机制有待进一步健全。
（二）农业发展对科技的战略需求
保障国家食物安全，巩固和提高农业综合生产能力，迫切需要突破产业发展的技术“瓶颈”。人口增长、资源约束、人民生活质量提高和农村劳动力转移，对农业生产能力提出更高的要求，主要农产品需求增长的压力将长期存在。因此，要确保农产品有效供给，提高品质和质量，保障农产品质量安全，必须依靠科技创新，深入挖掘生物遗传潜力，创新种养模式，大幅度提高土地生产率，为现代农业发展提供物质技术保证。
加快建设现代农业，转变农业增长方式，迫切需要依靠科技创新优化产业结构和提高效益。建设现代农业，必须推进农业产业化，加快农业高新技术研发，培育主导产业核心技术，优化和调整产业结构，提高农业劳动生产率和综合效益，推动农业产业技术全面升级，促进农业增长从资源依赖型向创新驱动型转变。
加速成果转化应用，促进农民持续增收，迫切需要拓展科技转化渠道和增收空间。现阶段，我国科技成果转化应用率不高，转化渠道不畅，科技产业发展相对滞后，科技转化为现实生产力的速度不快。因此，必须依靠科技开辟农业发展空间，拓展农业功能，组装配套实用化技术，壮大农业科技产业，丰富农民科技增收致富手段，使农民从应用新技术、新成果中得到实惠。
发展循环农业，建设资源节约型和环境友好型新农村，迫切需要创新发展模式。目前，我国农业资源循环利用十分欠缺，污染物无害化处理能力低，急需加强循环农业的共性技术研究，开发清洁生产集成技术，推广农业清洁生产模式，提高资源利用效率，实现农业生产的区域循环，促进农业向无害化方向发展，支撑和引领新农村建设。
提高农业国际竞争力，抢占农业科技制高点，迫切需要增强农业科技自主创新能力。经济全球化加剧了农业的国际竞争，农业竞争实质上就是科技竞争，也就是农业科技自主创新能力的较量。随着我国加入WTO后过渡期结束，要在国际竞争中占据有利地位，必须加快农业生物技术、信息技术和资源环境等前沿领域的原始创新，抢占农业科技制高点，有效增加科技储备，从总体上提升我国农业科技水平，增强农业竞争优势。
（三）农业科技发展的机遇
农业科技发展的政策保障力愈益强劲。党中央、国务院高度重视“三农”工作。“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”等一系列政策措施，惠及了广大农村和亿万农民。良种补贴、大型农机具购置补贴等政策，加速了农业科技成果的转化应用。增加农业科技投入，促进农业科技进步和保护农业知识产权等政策法规日益完善，为农业科技事业的繁荣发展提供了重要的制度保证。
农业科技发展的需求拉动力愈益强劲。我国是一个农业大国，人均资源相对不足，决定了必须把推进科技进步作为解决“三农”问题的一项根本措施。调整农业结构，增强农业国际竞争力，缓解资源和环境的瓶颈制约，发展高效农业，推动农业和农村经济增长转移到依靠科技进步和提高农民素质的轨道上来，对农业科技的需求比以往任何时候都更加迫切。
农业科技发展的内在推动力愈益强劲。进入21世纪，新科技革命迅猛发展，生物技术、信息科学在农业领域应用转化的速度不断加快；日趋活跃的国际科技交流与合作，不断提高我国农业科技创新的起点；近20年的科技体制改革，建立了比较完备的农业学科体系，拥有了丰富的人才资源。农业科技正不断孕育着推动自身跨越发展的巨大潜能。
二、指导方针和目标
（一）指导方针
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，围绕发展现代农业和建设社会主义新农村的重大战略需求，全面实施科教兴农战略和人才强农战略，为实现全面建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会提供强有力的科技支撑。
未来15年，农业科技工作的指导方针是：自主创新，加速转化，提升产业，率先跨越。
自主创新，就是通过原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，在事关国计民生的社会公益领域具备先进实用科技成果的持续供给能力，在农业科学前沿和高新技术领域拥有一批自主知识产权的核心技术，降低对外技术的依存度。
加速转化，就是通过改善农业科技成果中试熟化条件，培育新型农民，推进农科教企大联合和产学研用相结合，突破农业科技成果成熟不够、转化不力和转移不畅的瓶颈，大幅度提高农业科技成果转化为现实农业生产力的速度和水平。
提升产业，就是通过发挥科技的先导作用，着力培育具有比较优势的区域性农业支柱产业和主导产品，提高农产品生产科技含量和转化增值能力，提升农业产业发展规模和层次，壮大现代农业发展的产业基础。
率先跨越，就是通过体系建设和机制创新，大幅度提高创新能力和效率，加快创新型农业建设，使农业科技整体实力率先进入世界前列。
“十一五”期间，围绕农业“转变、拓展、提升”三大战略，强化政策、科技、装备和人才“四大支撑”，紧扣发展优质粮食产业、高效经济作物和园艺产业、健康养殖业、农业产业化和农产品加工业、生物质和生态等产业、农业服务业等“六大产业”的重大科技需求，实施发展现代农业“十大”行动，推动科技创新与生产应用紧密结合，加强农业科技服务，大力提高农业科技转化与应用水平，创新农科教、产学研紧密衔接的机制，加快形成推进农业科技进步的强大合力。
要把加快自主创新作为调整农业经济结构、转变农业增长方式的中心环节，贯穿于农业发展各个产业领域，贯穿于现代农业建设的各个方面。必须把握三个战略基点：一是以增强科技创新活动的自主性为切入点，遵循农业科技发展规律，营造良好环境，激活创新主体，提高创新效率，形成创造活力迸发、创新成果泉涌的新局面；二是以增强科技成果供给的自主性为根本点，围绕产业发展需求，提高重大科技成果自给率，降低核心技术对外依存度，牢牢把握支撑现代农业发展的科技自主权；三是以增强技术吸纳的自主性为落脚点，提高应用者选择、采纳和应用先进适用技术的能力，实现农业生产力的新跨越。
（二）总体目标
到2020年，形成布局合理、功能完备、运转高效、支撑有力的国家农业科技创新体系，我国农业科技整体实力率先进入世界前列。农业科研开发投入占农业GDP的比重提高到1.5%以上，农业科技进步贡献率达到63%，推动以现代农业为核心的创新型农业建设。
经过15年的努力，在我国农业科技的若干重要方面实现以下目标：
——继续保持水稻、转基因抗虫棉、基因工程疫苗等方面的国际领先优势，带动畜禽水产优良品种、专用特色品种培育取得突破；
——加快优势农产品高效安全生产、耕地质量提升、重大农业生物灾害防控、农产品采后收理与加工和农业生态环境综合整治等核心技术的研发，形成现代农业生产技术体系和管理标准体系；
——突破农业装备的关键部件和设备研制工艺，提高我国大型、成套、智能化农业机械和农业工程装备的技术含量和自给率；
——加快农业高新技术研究和产业化，取得一批重大原始创新成果，在世界农业前沿学科和基础研究领域占有重要位置；
——加强科技基础设施建设，建成若干世界一流的农业科研院所和农业高校，创建具有国际竞争力的龙头企业技术研发中心，建成稳定高效的创新队伍，完善农业科技推广服务体系，显著提高农业科技创新能力和成果快速转化应用能力。
（三）“十一五”目标
“十一五”期间，构建国家农业科技创新体系基本框架，建设农民科技教育培训体系，完善农业机械化和信息化综合服务体系，耕种收综合机械化水平达到45%左右，农业科技进步贡献率提高5个百分点。
——培育40个左右主要农作物主导品种，新品种增产潜力提高10%以上，保障粮食综合生产能力在5.0亿吨左右；培育15个左右主要畜禽、水产养殖新品种（系），畜禽和水产新品种增产潜力分别提高10%和15%；动植物新品种产品品质明显改善，自主供种能力大幅提高；培育一批高产、高能量、广适性、低成本的能源作物新品种。
——主要农产品深加工比例提高到40%，农产品加工业总产值与农业总产值之比提高到1.5:1。
——开发先进实用智能化农业技术装备10～15项，耕种收综合机械化水平提高9个百分点，综合生产效率显著提高。
——主要农作物病虫害损失率由8%下降到5%；猪、牛、羊、禽的病死率由8%、2%、4%和18%下降到5%、1%、3%和12%以下；水产业病害损失率降低8%。
——主要农区耕地退化率下降10个百分点，农田地力等级普遍提高1～2级；农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5，肥料、农药等资源利用率分别提高3个百分点；秸秆饲用率提高到40%。
——推广农业标准化生产技术，基本实现食用农产品无公害生产；示范区畜禽粪便、生活垃圾和污水、农作物秸秆资源化利用率达到90%以上。
——建设100万个科技示范户，培训农民5亿人次，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民；重点区域主导品种、主推技术入户率达到90%以上。
——建设“三电合一”农业综合信息服务平台，信息服务覆盖面达到2000个县，覆盖率达到农业市县的90%以上，受益农户达到1.6亿户。
三、农业科技发展的重点任务
（一）中长期重点任务
重点开展农业生物遗传改良和农业可持续发展等科学问题的基础研究，如重要农业生物基因和功能基因组及相关“组”学，高效规模化农作物、畜禽、水产转基因技术体系，生物多样性与新品种培育的遗传学基础，植物抗逆性及水分养分和光能高效利用机理，农业生物与生态环境的相互作用，农业生物安全与主要病虫害控制原理等。
重点开展事关现代农业发展全局性、战略性、关键性的重大核心技术研究，如种质资源发掘、保存和创新与新品种定向培育，畜禽水产健康养殖与疫病防控，农产品精深加工与现代储运，农业生物质综合开发利用，农业生态安全，环保型肥料、农药创制和生态农业技术，多功能农业装备与设施，农业精准作业与信息化，现代奶业，农产品质量安全、转基因生物新品种培育及主要农作物规模化制种技术等。
（二）“十一五”期间重点任务
1．组织农业科研攻关
在瓶颈性与紧迫性的科技领域超前部署，在一些农业应用基础与前沿高技术领域开展自主创新，形成自主知识产权成果，构筑现代农业发展的技术高地。
——新一代动植物新品种培育。重点研究动植物遗传种质资源保护与利用技术，应用常规技术、转基因技术、分子定向育种技术以及航天诱变育种技术等，培育动植物新品种。特别是在超级稻、优质专用小麦、高产多抗玉米、转基因杂交抗虫棉、优质多抗蔬菜、高油油菜、杂交大豆等方面取得较大突破；在猪、牛、羊、禽和水产等具有自主知识产权的优质种培育上取得明显进展；在出口创汇型经济动植物的特色种培育上取得明显成效。
——农产品质量安全和监控。重点突破高效、安全农业生物制剂创制技术、无害化生产关键技术、标准化生产技术以及农产品质量安全检测、农产品和环境中化学污染物快速在线检测等检验检测技术，创制一批具有自主知识产权和重要应用前景的基因工程疫苗、生物农药、新型肥料、生物饲料添加剂新产品；研制一批阻隔、诱杀防虫和设施避雨、控湿防病等无害化生产关键技术；构建基于抗原－抗体反应的污染物快速在线检测技术体系，开发相应的技术产品及检验检测设备。
——高产高效种养技术与农作制度。重点突破大面积单产均衡增长的栽培理论，研究开发不同生态区域主要农作物轻简栽培和基于“个性化”的高产栽培技术体系，研究设施连作障碍治理技术，研究开发区域农业生产物质要素、技术优化组合及科学配置模式；研究开发不同区域、不同饲养规模畜禽和水产高效健康养殖模式与技术体系；研究开发养殖高效节粮、节能减排新技术、新材料、新工艺，开发海洋牧场营造技术、工程建设资源与生态危害量化评估技术。
——重大动植物疫病防控。重点研究基于功能基因组的动植物疫病（包括外来物种）分子诊断、预警和防控技术，建立我国农业生物灾害和外来物种监测预警、生态安全评价与防控技术体系。研究开发新型疫苗、新型化学合成药、中兽药和诊断试剂，建立兽药安全评价体系。在禽流感、口蹄疫、猪瘟、新城疫、蝗虫、稻飞虱、稻瘟病、小麦条锈病、红火蚁及水产养殖病害等重大农业生物灾害防控方面取得重大突破。
——农产品采后处理及精深加工。重点突破酶工程、生物工程、现代发酵工程以及新型高效分离、分级、杀菌、防腐、保鲜、干燥等农产品精细加工技术，开发新型、高附加值工业产品和医药中间体、功能性健康食品和配料等，开发超高压加工、脉冲电场杀菌、微波真空干燥、超微粉碎等新型加工设备，促进食品加工业的技术进步和产业升级。
——现代农业装备与设施。重点研究农业装备自动导航、过程监视、智能测控与远程网络通讯技术，开发园艺设施用微型耕整机械、小气候调节机械和自动化调控设备，开发渔船节能机械、助航、捕捞等关键技术及装备，加强对水产品加工和船网机具修造耗能设备节能技术改造，在主要粮食作物、经济作物、畜禽养殖、设施农业、设施渔业、渔业节能、农产品加工与贮运等成套技术装备开发方面取得突破，显著提高我国农业装备技术含量和现代化水平，显著降低渔业产品综合能耗水平。
——节水农业与地力培育。重点突破生物节水、农艺节水和非常规水安全高效利用等节水与节约农业关键技术，创制环保型节水制剂新材料，研发多功能、智能化节水农业关键设备与重大产品。突破重点区域退化农田土壤结构改良、保护性耕作、蓄水保墒与水肥一体化调控技术等，建立区域性农田地力培肥与污染治理技术体系，建立土壤资源管理利用系统。
——科学施肥与科学用药。重点研究快速、高效的有机肥料资源腐熟剂和便捷、实用的有机肥料资源无害化处理技术，开展土壤养分批量化测试方法、田间试验、施肥技术等研究，加快施肥指标体系建设，研发缓（控）释肥料等新型肥料。重点突破适合我国农业生产条件的低容量喷雾技术，研究喷雾助剂的应用技术，研制环保施药机械，制定农药使用技术标准，促进农药使用的规范化和科学化。
——草原植被恢复重建与饲草利用。重点研究低扰动补播、已垦草原撂荒地植被重建、划区轮牧、人工草地建植管理、优质饲草加工与质量控制、舍饲半舍饲草畜平衡等技术，构建我国退化草原快速治理与可持续利用技术体系。在载畜量调控、饲草料生产和提高草畜转化方面取得重大突破。
——生物质资源转化。重点突破能源作物品种选育、能源作物资源开发转化、秸秆类原料沼气发酵利用等关键技术，带动生物质燃料产业。突破木质素及纤维素的改性和树脂化技术以及生物塑料、可降解地膜开发技术等，带动生物质材料开发。
——农业面源污染防治和水域生态环境修复。突破源头控制、过程治理以及末端资源化治理等农业面源污染防治核心技术；突破农业环境化学污染物降解和修复技术，开发农业环境生物修复和污染物降解生物制品；研究水域污染生态危害评估与防灾减灾关键技术，开发污染水域综合治理与生态修复关键技术；筛选并培育能高效吸附、富集或降解各类污染物的植物和微生物新品种。
——数字农业。重点突破动植物虚拟表达和数字化设计、作物生命过程信息探测、农业遥感等数字农业核心技术，开发一批农业信息采集、农情监测、耕地质量测定、农产品质量检测等软硬件产品，构建我国农业产前、产中、产后三大环节的数字农业技术和应用体系。
2．开展核心技术集成示范
围绕现代农业的产业需求，以农产品生产和开发为主线，熟化核心技术，组装集成关键技术和配套技术，延伸农业产业链，壮大现代农业发展的产业基础。
——粮田目标产量保障技术集成与示范。针对不同区域、不同作物、不同生产潜力土地的地力水平和生产条件，确定优质水稻、玉米、小麦、大豆等主要粮食作物的产量目标。通过品种选择、水肥调控栽培和病虫害防控等技术的集成应用与示范，实现良种、良法配套，形成保障目标产量的“品种＋技术”模式，促进粮食的稳产、增产。
——重要出口农产品标准化生产技术集成与示范。根据区域特色资源、生产特点和不同出口国目标市场的态势，将目标市场标准、产地环境监控、动植物关键生产环节或过程调控、产品质量安全检测等技术进行组装集成和标准化生产，建立出口农产品从“基地到目标市场”的全程质量控制示范体系，拓展农产品出口市场空间，逐步提高国际市场占有率。
——大宗农产品质量安全技术集成与示范。在优势农产品区域产业带，完善产地环境监控、农产品品质提升与质量安全监测、投入品安全使用、有害物质降解等技术，开展标准化配套集成并进行示范，建立农产品从“农田到餐桌”全程质量控制技术体系，提高农产品质量安全水平。
——现代牧业小区集约化生产技术集成与示范。在畜产品优势产区或无规定疫病示范区，将牧业小区规划布局与畜舍设计、牧业小区管理、饲（草）料保障、疫病防治、粪便无害化处理等技术进行配套集成和示范，提高小区集约化饲养能力和水平。
——水产良种高效健康养殖技术集成与示范。根据不同水域特点，以水产良种规模化养殖技术为核心，将鱼、虾、贝、藻等种苗繁育技术、病害控制技术、饵料投放和利用技术、水质调控技术等进行集成和示范。建立水生生物资源养护体系，开发渔业资源增殖技术。
——循环农业技术集成与示范。针对不同区域农业生产和资源特点，将农业生产和加工剩余产品以及废弃物的资源化、循环再利用技术等进行组装配套，建立“畜/禽－鱼－稻”、“四位一体”、“猪－沼－果/菜”、“五配套”、“两池两灶两棚”等新型良性循环示范模式。
——设施农业技术示范。针对不同区域、不同种类农产品生产需要，以设施农业可持续生产技术为核心，将设施优化构型。新型覆盖材料、优良品种、配方施肥、病虫害防治、设施专用作物商品化育苗、无公害高效栽培、设施土壤障碍控制与改良以及设施环境控制技术等进行组装集成和示范。
——大宗农作物生产全程机械化技术集成与示范。针对大宗农作物重点农时、重点环节和重点区域的需要，以成套的农业生产工程技术和装备为核心，将玉米、水稻、小麦、棉花、油菜、设施蔬菜等农作物生产关键环节（耕作、播种、栽插、收获等）的工程技术和实用高效成套技术装备进行智能组装示范，发展保护性耕作，提升生产的集约化程度和全程机械化生产服务能力。
——精确生产技术示范。在粮食主产区，针对水稻、玉米、小麦、大豆等不同作物和区域自然特点，将精细整地技术、精量选播技术、精确施肥技术、精准施药技术、精量调水技术等进行组装集成，构建5大作物精确农业技术示范体系。集成示范猪、鸡、鸭、奶牛等主要畜禽精确饲养技术，构建环境控制、饲养工艺、饲料投放等精确饲养技术体系。
3．实施科技推广示范工程
按照“工作措施到村，上下联动抓户”的工作要求，以推广主导品种和主推技术为载体，以实施主体培训为手段，提高成果转化率和农民对科技的吸纳能力，促进农业知识、技术、信息、服务进村入户。
——农业科技入户示范工程。以科技示范户能力培养为核心，强化农业科技推广能力建设，完善政府组织推动，市场机制牵动，科研、教学、推广机构带动，农业企业和技术服务组织拉动，专家、技术人员、示范户和农户互动的多元化农业科技推广体系，建立科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人的科技成果转化应用新机制，形成人、财、物直接进村入户的科技推广新模式。
——新型农民培训工程。大力实施新型农民科技培训工程、农村劳动力转移培训“阳光工程”和农村实用人才培养“百万中专生”计划，大力开展绿色证书培训，建立农民科技书屋，多渠道、多层次、多形式培育新型农民，提高农民科学种养水平和转移就业能力，培养一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民，全面提高农民科技文化素质，为社会主义新农村建设提供强有力的人才支撑。
——乡村清洁工程。按照“减量化、再利用、资源化”的循环经济理念，以自然村为基本单元，采用经济手段和市场机制，通过物业化模式进村入户与示范带动，大力推广废弃物资源化利用技术，推进人畜粪便、农作物秸秆、生活垃圾和污水（三废）向肥料、燃料、饲料（三料）的资源转化，实现经济、生态和社会三大效益，通过集成配套推广节水、节肥、节能等实用技术和工程措施，清洁水源、清洁田园和清洁家园，实现生产发展、生活富裕和生态良好（三生）的目标。
——农村信息服务工程。建立农村市场、科技、服务等三大信息应用系统，整合国际国内两类农业信息资源，建设国家和省级农业数据中心，建设从中央到地方基层的农业信息服务网络。大力开发利用农业信息资源，健全完善主要农产品市场监测预警系统，建设电脑、电话、电视“三电合一”的农业综合信息服务平台，启动、推进农村信息化示范工程，深入开展面向“三农”的信息服务工作。
——粮食综合生产能力科技促进工程。在粮食主产区，重点推广测土配方施肥技术，保护性耕作技术，农业机械化技术，水稻免耕抛秧、机插秧、超高产栽培技术，小麦氮肥后移和精量、半精量播种技术，玉米覆膜及增密技术，大豆窄行密植技术，病虫害综合防治技术等，提高粮食综合生产能力。
——农产品质量安全科技推进工程。示范和推广粮棉油、果蔬、茶叶、糖料、畜产品、水产品、天然橡胶和特色热作产品等加工关键技术、农产品精深加工技术、传统工艺的现代化技术与装备，有效推行良好农业规范（GAP）、良好操作规范（GMP）、危害分析与关键控制点（HACCP）、ISO9000等质量安全管理技术体系；在优势农产品产业带，推广龙头企业原料标准化生产技术，建立产业化基地。
——重大动物疫病防控科技工程。全面推行无规定疫病区建设技术规范、培训和推广科学免疫程序与疫苗使用技术、疫病现场鉴定与快速诊断技术，有效遏制重大动物疫病的发生流行，降低畜禽发病死亡率。建立动物及动物产品标准与追溯体系，推进信息化管理进程，提高动物卫生水平和动物源性食品安全水平。
——重大植物疫情防控科技工程。大力推进优势园艺作物非疫区建设，全面推行非疫区建设的技术规范，加强突发植物疫情传播规律、疫情鉴定和种子（苗）的快速诊断与应急防控技术研究，有效提高重大植物疫情监测和封锁控制能力，遏制重大植物疫情的发生和传播。
——“一村一品”产业科技推进工程。根据农业生产布局，结合资源特色，通过规划先导、知识培训和科技服务载体建设，构建“一村一品”产业发展的科技支撑体系，推进技术升级和品牌建设，提高产业的科技含量和产品的核心竞争力，提升“一村一品”的发展规模和层次。
四、保障措施
（一）完善体系
——建设新型农业科技创新体系。以深化农业科研体制改革为基础，尊重农业科技工作的基本规律和自身特点，以提高科技创新能力和效率为核心，通过重大科技基础设施投入和科技创新项目的带动，以任务带团队，以团队促网络，以网络建体系，优化配置国家农业科研机构和相关农业高校的科技资源，建设国家基地。根据农业综合区划和优势农产品区域布局规划，在省级农业科研机构和农业大学中，建设一批区域性主导技术和产品开发实验室、实验基地、改良中心和产品创制中心。依托创新能力较强的科教机构，建立科技成果扩散站点。鼓励与支持企业建立农业技术研发中心。最终形成符合农业科技发展规律、适应现代农业发展需要的农业科技创新体系，显著提高创新能力和效率。
——完善农业技术推广体系。适应加快新阶段农业和农村经济发展、推进社会主义新农村建设的形势，根据国务院《关于深化改革加强基层农技推广体系建设的意见》的精神，按照强化公益性职能、放活经营性服务的总体要求，改革基层农业技术推广机构，明确基层农业技术推广机构承担的公益性职能，合理设置县乡农业技术推广机构，理顺管理体制，逐步建立起以国家农业技术推广机构为主导，农村合作经济组织为基础，农业科研、教育等单位和涉农企业广泛参与、分工协作、服务到位、充满活力的多元化基层农业技术推广体系。发展农资连锁配送、病虫专业防控等社会化农业技术服务组织，积极稳妥地将可交由市场来办的一般技术推广和经营性服务分离出来，鼓励其他经济实体依法进入农业技术服务行业和领域，参与基层经营性推广服务实体的基础设施投资、建设和运营。鼓励国外组织和个人创办农技服务中介机构。建立农技中介机构市场准入制度，提高服务质量和市场信誉。积极争取各方面的支持，保证履行公益性职能所需资金的供给。
——健全农民科技培训体系。建设和完善中央农民科技培训媒体资源与传播中心及省级农民远程科技培训资源服务中心、县级农民远程科技培训中心、乡镇农民远程科技培训站，增强媒体资源制作、数字化储存、服务管理、资源传播和远程培训的能力。充分发挥各级农业广播电视学校、农业院校和社会各方力量，开展农业科技教育培训，建立由政府组织、农业部门主导、农科教结合、社会广泛参与的农民教育培训网络系统。实施农民培训工程，通过项目管理，加强培训基础设施建设，完善培训条件，推进农业技能鉴定，不断探索和完善农民培训的运行管理制度。继续推进农民科技书屋建设。
——完善农业知识产权保护体系。加强以农业植物新品种保护为主的知识产权保护制度建设，进一步改善育种创新和种子市场环境，积极推进农业企事业单位建立健全品种权管理规章制度。制定并实施品种权战略，把创造和保护自主知识产权作为推动自主创新的重要措施，贯穿于农业科技创新活动的全过程。加强农业植物新品种保护技术支撑体系建设，进一步扩大保护范围，提高保护水平，为新品种审查测试和品种权案件查处提供强有力的技术保障。大力开展农业植物新品种保护组织体系建设，加强人才队伍建设，努力提高品种权审查、测试、行政执法和中介机构人员素质，改善管理条件，增强管理能力，提高管理水平。
（二）创新机制
——完善财政科技经费投入与绩效考评机制。积极争取国家财政对农业科技的支持力度，逐步优化科技经费投入结构，坚持“稳定支持、合理竞争”的经费支持原则，积极探索适合农业科研特点的经费支持方式。规范和创新经费的管理，在科研基地布局、人才队伍建设、科研条件建设等方面，建立协调高效的管理平台，优化资源配置，使财政科技投入效益最大化。逐步建立项目的绩效考评制度，对项目实施过程进行跟踪，开展目标考核。对不同机构和不同项目进行分类指导和考核，科学评价执行情况，提高科技创新效率。
——改革立项机制。建立和完善农业科技决策咨询制度，对重大农业科技问题进行统筹协调，对重大科技项目进行科学论证。在应用性研究领域，建立科研选题和立项的公开、公示、公议制度，广泛听取并充分尊重农民、农技人员、企业和专家的意见，做到顶层设计与生产需求紧密结合，实现“选题从生产中来，成果到实践中去”。优先支持机构间、学科间和研发机构与用户间联合、互动项目。
——完善分工协作和联合攻关机制。围绕国家农业发展的重大需求，全面推行以任务分工为基础、以权益合理分配和资源信息共享为核心、以项目为纽带的协作攻关机制。实行项目首席科学家负责制，根据任务需要，跨区域、跨学科、跨专业自主组建创新团队，科、教、企资源优化配置，促进突破性大成果的产生和创新效率的提高。
——建立团队与人才队伍培养机制。建立激励自主创新的人才评价制度，促进学科带头人的培养和引进，通过组织实施国家重大专项和行业科技计划项目，建立从中央到地方上下贯通的农业科学技术协作网络。建立多元化考核评价体系，对科学研究、科研管理、技术推广服务等各类人员实行分类管理，促进形成一支具有世界前沿水平的创新人才队伍，一支适应全球化竞争的农业科技管理人才队伍，一支适应新农村建设的农技推广队伍和农村实用人才队伍。
——建立成果分类评价与快速转化机制。建立和完善科技成果第三方独立评估制度。基础研究成果以同行认可和学术影响为依据；应用性研究成果的评价阶段后移，以技术转移、生产和市场应用实际效果为主。实行科技成果定期发布制度，建立科技成果信息共享平台，实时收集，定期公开。对具有重大应用前景的科技成果，采取媒体宣传、现场观摩、集中展示等方式发布和推介，促进技术转移。
——探索建立农科教、产学研紧密衔接的新机制。根据发展需要和市场需求，探索以区域为单元，以产业链为主线，以科研项目为依托，围绕共性技术难题，整合相关科技资源，构建上中下游无缝对接的科技创新链条和区域化农业科技平台，实现区域科技资源一体化布局，探索农科教结合、产学研协作的有效宏观模式和微观范式。
——建立农业科技合作与交流机制。建立国家农业科技协作网，创建科技资源共享机制和交流平台。加强群众性学术团体、学术刊物、学术网站等建设，开展学术交流活动，扩大国际影响。加大农业技术与人才引进力度，主动加强与国际组织、发达国家机构在资源、技术、智力、项目、实验基地建设等方面的科技合作与交流，按照互利互惠的原则，充分吸纳国外资金用于农业科研和技术开发。加大公派留学人员和国际合作研究工作力度，鼓励有条件单位到国外开展项目合作、建设国外研究基地，增强科技竞争的实力和科技发展的能力。加大实施农业科技与产品的“走出去”战略，鼓励科研院校和龙头企业适时地将技术和产品向境外输出，开拓农业技术和产品的国际市场。
（三）加强各类科技计划实施
——积极组织和参与国家重大科技发展计划的实施。组织实施转基因生物新品种培育重大专项，力争在农业生物技术领域取得一批具有自主知识产权的重大成果和战略产品。积极争取扩大国家科技支撑计划、863计划、973计划、科技基础平台计划等计划项目在农业领域的比重。在全国范围内积极推荐并有效组织有明显优势的农业科研、教学单位承担国家重大科技计划任务。
——组织实施农业部门各项科技计划。继续实施948计划，提高引进消化吸收再创新能力。继续实施农业科技跨越计划，按照农科教、产学研结合的方式，加强区域性农业科研协作攻关，加快技术成果和产品的集成创新和中试熟化。继续实施超级稻研究和推广项目，不断提高研究水平，扩大示范推广的成效。实施行业科技创新计划，开展应急性、培育性、基础性研究，满足农业各行业发展的重大科技需求。组织实施航天育种项目，探索农作物育种的新途径。加强国家和部门重点实验室、重大农业科学研究中心、改良中心分中心、区域技术创新中心、原原种基地等建设，优先支持国家农业科技创新基地承担国家农业科技项目。加强农业科技战略、科技政策、科技制度等软科学研究的投入，重点解决农业科技管理工作所需的决策信息和依据。
（四）完善激励政策，落实相关法规
——完善相关优惠政策。落实国家在农业科研、教学、推广机构在金融信贷、成果转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包等方面的政策，鼓励工商资本、民间资本和外商资本投入农业科技，逐步形成多元化、多渠道、高效率的农业科技投入格局。允许企业、个人和其他社会力量捐赠设立支持农业科教基金，支持农业科技创新、成果转化和农业教育、培训，促进农业科技事业的发展。建立科研、教学、推广单位、企业的科研基金、推广基金制度和国家农业科技服务收购制度，鼓励科技人员开展科技创新、技术推广服务和成果转化工作。
——鼓励龙头企业开展技术创新。落实国家鼓励企业开展技术创新的各项政策，引导各类农业企业加大技术研发投入，开展技术改造和技术创新，使其逐步成为研究开发投入、技术创新活动和创新成果应用的主体，形成一批食品加工、生物制剂、新材料、新能源等科技产业。鼓励农业企业、农业科技中介、农民合作组织等与农业科研院所以多种形式合作开展科技创新活动。
——落实相关政策法规。深入贯彻落实《农业法》、《科技进步法》、《农业技术推广法》等法律法规和相关财税、金融等政策，根据农业科技发展需要制定和完善相关配套政策。引导地方政府对相关农业科技项目实施配套。加强转基因生物安全管理法律法规宣传，完善转基因生物安全管理的技术支撑体系、行政监管体系和风险交流体系，加大转基因生物安全执法检查力度，提高转基因生物安全管理水平。加强农业野生资源保护，完善监管体系，完善采集、进出口审批制度，对重要濒危农作物近缘野生植物进行抢救性收集和入库、入圃。同时，扩大原生境保护点，尽快遏制资源衰竭与流失状况。
（五）加强领导
各级农业行政部门要按照新时期农业科技的指导方针，结合当地实际，制定农业科技发展规划，明确工作任务和目标，采取有力措施，推进农业科技进步。
各级农业行政部门要重视和大力支持所属科研、教学、推广单位的工作，继续深化改革，大力探索和总结农科教、产学研相结合的新方式和新模式，加强各类农业科技计划项目的组织申报和监督实施工作。
各级农业行政部门要把农业科技宣传、教育与普及列为一项重要任务，充分利用电视、广播、报刊、网站等公众媒体，宣传农业科技、政策、法规等知识，推介科研最新成果，充分发挥科教单位和其它组织在宣传和普及方面的作用，提高农民学科技、用科技、依靠科技增收致富的能动性。
各级农业行政部门要加强对农业科技工作先进集体和先进个人的表彰奖励，大力倡导情系“三农”、扎根基层的奉献精神，团结协作、淡泊名利的团队精神，勇于创新、敢为人先的探索精神，努力营造优秀人才脱颖而出、人尽其才的社会氛围，最大限度地激发广大农业科技工作者的活力。
关联公司合并破产重整若干法律问题研究
——以纵横集团“1+5”公司合并重整案件为视角
□陶蛟龙／史和新 浙江省绍兴市中级人民法院
内容提要: 如何适用新制定的我国《企业破产法》审理公司重整案件，是审判实务较为关注的焦点之一。结合纵横集团“1+5”公司合并重整案件的审判实践，对重整制度的适用范围、重整程序启动的原因、关联公司合并重整的程序等问题进行总结反思，可以对我国破产重整制度之完善提供参考。
市场经济下的破产法律制度，在早期是以清算型为主，它将对债权人的保护作为首要目的，破产对债务人来说即意味着倒闭清算[1]。从二十世纪六十年代起，出现了因技术革新促使企业逐渐迈向大型化的现象，当这些大型化的企业陷入破产状态的时候，如果仍然采用传统的破产清算方法进行处理，势必使那些投入了大量资金，通过巨额资产的有机组合向社会提供有价值的商品及服务的企业解体并消灭。其社会影响较经济关系相对简单的市场下企业破产清算相比，后果更加严重。随后，推行市场经济的发达国家相继修改并制定新的破产法，把设计建设以企业重整为目的的破产程序作为核心。重整制度的产生和发展是经济大型化条件下对陷入债务困境企业的处理方法，它并非游离于破产程序之外，而是现代破产法的组成部分。重整制度的使命是为了实现公平清偿债务和拯救有挽救希望企业的双重目的。例如，法国《困境企业司法重整和司法清算法》[2]第620-1条规定：“为使企业得以保护，企业的活动及就业得以维持，企业的债务得以清偿，设立司法重整程序。”[3]重整制度的建立，为困境企业的重建提供了新的处理模式，同破产清算、和解等制度相比，它具有不可替代的优势。2006年10月27日通过的《中华人民共和国企业破产法》在我国第一次建立了重整制度，是我国破产立法的一大创新。2009年，浙江省绍兴市中级人民法院受理并审结了迄今涉案标的最大的大型民营企业纵横集团“1+5”公司[4]的破产重整案件。在审理中，管理人以“纵横集团1+5公司系同一家族投资设立的数公司，实际由同一控制人控制，各关联公司人格高度混同”为由，提出合并重整的申请。法院在审理过程中遇到了许多程序、实体方面的法律问题，反映出新制定的我国《企业破产法》在重整制度设计方面仍有诸多缺憾。
一、纵横集团“1+5”公司合并重整概述
浙江纵横集团有限公司成立于1999年12月，注册资金7.1888亿元。随后其又陆续投资或合资设立绍兴纵横聚酯有限公司、浙江倍斯特化纤有限公司、浙江星河新合纤有限公司、绍兴纵横高仿真化纤有限公司、绍兴市涌金纺织有限公司等五家生产型核心子公司。受国际金融危机影响，以石油制品为原料的化纤企业纵横集团等六公司发生重大财务危机。2009年6月12日，绍兴市中级人民法院分别裁定受理纵横集团等六公司提出的破产重整申请，并指定三家律师事务所担任管理人。2009年7月28日第一次债权人会议表决通过了重整期间继续营业的决定，9月23日第二次债权人会议表决通过了六公司合并重整的决议，11月30日第三次债权人会议对重整计划草案进行表决，除普通债权组未通过外，其他表决组均通过了重整计划草案。第三次债权人会议休会后，普通债权组于12月11日再次进行了表决，最终以85%的比例通过重整计划草案。12月16日，绍兴市中级人民法院裁定批准重整计划草案。2010年5月31日重整计划执行完毕。这标志着新制定的《企业破产法》实施后国内最大的民营企业合并重整案成功审结[5]。
二、合并重整中相关法律问题的反思
（一）公司重整制度的适用范围
公司重整制度的适用范围，即何人适用重整程序的问题，是公司重整制度立法必须首要解决的问题，其意义在于确定重整申请人的资格或自我申请的有效性问题。各国在公司重整制度立法中关于适用范围的规定不尽相同，综合起来，可概况为三种类型[6]。一是限制型，即对公司重整制度的适用范围有所限制，仅适用于股份有限公司，例如英国，我国台湾地区以及日本。其目的在于防止恶意债务人以重整为手段规避破产或拖延债务履行等流弊。二是广泛型，即公司重整制度不仅适用于股份有限公司，也同样适用于其他形式的公司、合伙以及个人。美国的《联邦破产法》就规定了各种类型的主体对于破产重整的适用。三是中间型，即虽然法律规定各种主体都可适用重整制度，但也对各种主体的适用资格加以限制。例如法国的《困境企业司法重整和司法清算法》规定，重整程序适用于所有的商人、手工业者、农业经营者及私法人；但同时对其适用资格均加以限制。
根据我国《企业破产法》第二条的规定，我国的破产重整制度仅适用于企业法人。《企业破产法》起草组认为，重整历时较长，程序比较复杂，如适用于所有企业，社会成本过高，难免被滥用，损害债权人利益。[7]在司法实践中，有人认为我国公司重整制度的适用对象虽以企业法人为主，但没有对企业法人分类或区分规模，过于宽泛，这样规定难免有些过于笼统，因而进一步认为有必要对重整制度的适用范围进行限制，应限制在大型公司之内，而并非适用于较广泛的市场主体。理由是重整制度毕竟是一种特殊的法律制度，重整制度的经济价值和社会价值以及其本身的特殊性和要求，决定了其适用对象多为大型公司，尤其是股份公司。还有一些人认为，应将中小企业排除在重整程序之外。
法院在审查受理纵横集团“1+5”公司破产重整案件时，对于其是否适用破产重整程序，也存在着一定的争议，但经过分析论证，法院认为重整程序只适用于“大型公司”而不适用于“中小企业”的观点，太绝对化，有失偏颇。首先，将“大型企业”简单界定为“股份有限公司”的构想，不符合我国的国情。我国现代企业制度尚未完全成熟，国家正处于社会转型时期，国有、集体所有、私有等多种所有制并存，公司制、非公司制等组织形态各异，特别是国有独资公司的组织形式是有限责任公司而非股份有限公司，因此，无法以“股份有限公司”囊括我国“大型企业“的情形。其次，我国约有90%属于中小企业，在国民经济中占有十分重要的地位，是推动国民经济发展、构造市场经济主体、促进社会稳定和谐的基础。将众多中小企业排除在破产重整适用范围之外，在一定程度上影响市场经济的健康有序发展。再次，破产重整本身并不排斥对债务人、债权人个体利益的保护，是要在私权保护的基础上尽可能实现社会价值。实践中也不乏企业规模虽小，但有再建及发展潜力，只是因一时资金链断裂陷于财务困境的情况，对其实施重整，所费不多但效益良好。更重要的是，破产重整法并非“大型企业”的特惠法，若仅因主体的不同产生法律适用上的不平等，将有违立法原则。[8]
笔者认为，适用重整程序的企业资格，不能以该企业是“大企业”还是“中小企业”为标准，而应该从投入和产出的比例、是否值得花大力气拯救这个企业来判断。也就是说，在企业重整前必须要从经济上的价值比较进行考量，客观谨慎地衡量企业是否具有再建希望或在经济上是否具有再建价值，只有当营运价值大于清算价值时才能启动重整程序。所谓营运价值，是指公司作为营运实体的财产价值，或说是公司在持续营业状态下的价值。王卫国教授对营运价值理论做了一个形象的比喻：困境企业就好比一匹病马，对这匹马如何处理有两种选择：杀马分肉得到马肉的价值、把马医好得到活马的价值。如果马肉的价值与活马的价值存在很大的区别，大家就会毫不犹豫选择活马而不是马肉，这就是困境企业重整的理论依据。[9]因此，公司重整的前提必须是资本的整体运作价值远高于同样的资产零散出售时的价值。从经济价值角度对重整企业提出再建价值和再建希望要求，国外也有成熟的经验。日本法院审查公司更生的条件就是以有“重建希望”为前提的。韩国对《公司整理法》进行修订时，将公司重建的适用对象从“有再建希望的股份有限公司”改为“经济上有再建价值的股份有限公司”，只要公司经济上具有再建价值，法院应许可重整。[10]我国台湾地区“公司法”第288条规定，重整对象须满足“公司必须仍有经营价值”的条件。[11]最高人民法院民二庭负责人就《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（法发[2009]36号）答记者提问时指出：“对于虽然已出现破产原因或有明显丧失清偿能力可能，但符合国家产业结构调整政策、仍具发展前景的企业，人民法院要充分发挥破产重整和破产和解程序的作用，对其进行积极有效的挽救。”其非常明确了企业重整的经济价值条件问题，这项司法政策为我们掌握受理破产重整案件的条件提供了依据。
（二）重整程序启动的原因界定
《企业破产法》第二条规定，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力或者有明显丧失清偿能力可能的可以依法进行重整。该法第七条规定，债务人不能清偿到期债务时，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整的申请。上述法条没有就重整程序启动的“门槛”作出特别限制规定，表述比较含糊，以致于在审判实践中掌握启动程序的“门槛”标准不一。在司法实践中，并非所有濒临破产的企业都存在重整的可行性，也并非所有的重整都能够获得成功。重整程序的错误启动，有可能造成债务人资产的进一步流失，损害债权人的利益。因此，破产法其实赋予法院对企业重整申请进行审查的充分裁量权。[12]笔者认为，在我国市场机制尚不健全的情况下，为防止权利滥用，启动破产重整程序应当慎之又慎，适当提高启动门槛。
首先，要厘清不同申请主体的破产界限。破产界限即破产原因，是企业适用破产程序的必要条件，是法律规定的特别法律事实。根据《企业破产法》的规定，债务人申请破产重整的原因是“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务”。“不能清偿到期债务”是指债务人所欠债权人债务的期限已经届满，并未实际履行该债务的情形。这是债务人的客观财产状况，不依债务人的主观认识而定，而是由法院依据法律和事实认定。对于这一标准，依通说，其必须同时满足以下条件：债务人丧失清偿能力，即不能以财产、信用或者能力等任何方式清偿债务；债务人不能清偿的是已到偿还期限、提出清偿要求、无争议或已确定名义的债务；债务不限于以货币支付为标的，但必须是能够折合为货币的债务；债务人在较长的时间内持续不能清偿而非暂时中止支付。[13]“资产不足以清偿全部债务”，即“资不抵债”，主要是指债务人的资产负债表上全部资产之和小于其对外的全部债务。也就是资产负债表上的净资产为负值。之所以将“资不抵债”与“不能清偿到期债务”并列作为债务人申请破产的破产原因，主要目的是限制破产重整程序的启动和适用。
债权人申请的原因应界定为：不能清偿到期债务，并且明显缺乏清偿能力或者有明显丧失清偿能力的可能。“明显缺乏清偿能力”是指债务人的资产状况表明其明显不具有清偿全部债务的能力，具体表现为多次拖欠他人债务长期不予归还，资产多体现为积压产品以及只能以某种实物物品偿付债务等。“明显缺乏清偿能力可能”主要有两种判断标准。一是企业停止支付。债务人缺乏清偿能力时，其外部特征表现为停止支付。但停止支付并不必然表明债务人无清偿能力，辨别的标准是债务人的停止支付是主观不能还是客观不能。停止支付被各国破产法规定为推定原因。债务人欲主张自己无重整原因而摆脱受破产重整的厄运，就必须对自己有清偿能力加以举证，证明自己未丧失清偿能力。二是资不抵债，即债务人的资产远远少于负债。当企业法人的资产远低于全部债务时，其对所有债权人的利益构成不能足额清偿的潜在危险。不能清偿的原因，既可能是资不抵债，也可能是债务人资产大于负债，但因资金周转不灵而陷入无力清偿或停止支付的财务境地。因此，“明显缺乏清偿能力”、“明显缺乏清偿能力可能”与债务人“不能清偿到期债务”相结合作为申请债务人破产重整的依据，是为了限制一时不能支付但仍有偿付能力的债务人进入破产程序。
其次，要适当限制债权人的申请权利。尽管企业重整对债权人是有利的，但债权人与债务人毕竟存在着一定的利益冲突，债权人可能会利用重整申请权来干扰债务人的正常经营活动。我国《企业破产法》对债权人申请破产没有作出任何限制，这就是说，只要有一个债权人，无论其债权额是多少，都可向法院申请债务人破产重整。这不能不说是立法的一大缺陷。笔者认为，有必要对提起重整申请的债权人人数及债权额度作出限制规定。
破产程序是一种集体的债务清偿程序，消耗的司法资源较多，成本高，无论从理论上还是实践上，债权人申请破产都应以多数债权人的存在为条件。但是，如果多数债权人中只有一人申请债务人破产，其余债权人与债务人已达成私下和解协议，或者虽未与债务人达成私下和解协议，但认为债务人有偿债能力而不必要提出破产申请，在此情形下，为避免因债权人申请破产给债务人或其他债权人带来损害或不必要的麻烦，法律应对单个债权人申请破产予以限制。如美国《联邦破产法》规定，债权人申请重整程序的一般条件为“债务人已经停止清偿到期债务，且在有12个以上债权人时，有3名以上债权人提出申请；债权人必须持有5000美元以上的无担保债权”。日本《公司更生法》第30条规定，只有相当于资本十分之一以上债权的债权人方可提出重整申请。我国台湾地区“公司法”第282条第1款规定，相当于公司已发行股份总数金额10%以上的公司债权人可以提出重整申请。[14]虽然，2002年最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第8条规定，债权人申请债务人破产，人民法院可以通知债务人核对债权在债务人不能偿还的到期债务中所占的比例。但这里没有明确规定具体的比例，且该规定并非受理破产案件的必要条件。为避免出现“一只骆驼被最后的一根稻草压垮”的局面，我国可以借鉴国外立法经验，规定债权人提出破产重整申请应持有的最低债权额和代表人数，具体可规定如下：债权人的债权数额占债务人不能清偿到期债务的比例超过30%或者申请破产重整的债权人数超过债务人的债权人总人数的40%。
合理限制债权人申请破产，一方面是为了防止债权人滥用权利，减少因债权人提出破产申请给债务人正常经营带来的震荡和负面效应；另一方面也体现了债权人的团体意识。如果允许单个债权人提出破产申请，就有可能损害其他债权人的利益。
（三）关联公司合并重整的程序
关联企业是指具有独立法人人格的企业之间为达到特定经济目的通过特定手段而形成的多元化和多层次结构的企业联合体。在各关联公司中必有指挥、操作、控制地位的公司即控制公司存在。实践中，控制公司常常利用关联关系转移财产，损害关联公司外部债权人利益；利用关联担保，获取不当利益；利用关联交易避税，损害国家利益等。控制公司严重损害债权人的情形屡见不鲜。因此，在关联企业通过破产程序退出市场竞争时，应当对关联企业进行实质合并，以充分维护债权人的利益。
法院在审理浙江纵横集团有限公司等六公司重整案件时，发现上述六家公司实际由同一公司控制，各关联公司人格高度混同。这主要表现在：（1）财务混同。纵横集团“1+5”公司从表面上看，财务均独立核算，但实际由控制公司浙江纵横集团有限公司[15]支配。集团公司设立融资部门，专司资金的调配，各关联公司只设会计，不设银行出纳，全部的结算活动由集团融资部操作。六公司之间的财务账簿、银行帐号也混合使用。（2）高管人员、内部机构和经营场所混同。集团公司的高管人员又是各关联公司的法定代表人或总经理，身份相互交织。同时，同一经营场所存在二个以上的关联公司，生产线为二个关联公司所有。（3）经营决策受制于集团公司，各关联公司无自主决策权和管理自由。各关联公司的原材料和产成品的采购和销售以及产品的定价权均控制在集团公司。（4）资产混同，难以区分单个公司的财产和负债。不仅集团公司与关联公司之间财产难以分清，各关联公司之间的财产边界也不清晰。如浙江倍斯特化纤有限公司、绍兴纵横聚酯有限公司、浙江星河新合纤有限公司共同拥有生产线。普遍存在一个公司对外融资，资金却由另一公司使用的情况。（5）浙江纵横集团有限公司的关联公司资本显著不足。各关联公司的注册资本均是由集团公司通过借款的方式给各出资人，验资后，该部分资本金全部予以抽回。各关联公司不能独立承担民事责任。（6）集团公司、关联公司之间存在贷款担保关系。主要是集团公司借款，由关联公司担保；关联公司借款，由其他关联公司或集团公司担保；集团公司借款并使用，借款人被确定为关联公司等。基于纵横集团“1+5”公司法人人格高度混同，为公平清理债权债务、保护债权人的合法利益，经管理人的申请，法院决定实施合并重整。
由于关联企业实体合并破产重整缺乏相应的法律依据，在实践中遇到不少障碍。程序公正是实体公正的前提，因此，为保障实体公正的实现，应当有合适的关联企业合并破产重整的法律程序。笔者总结纵横集团“1+5”公司合并重整案件的审理经验，提出以下程序设想。
第一，实体合并破产重整的模式选择。实践中，对于关联公司的实体合并的模式，主要有三种[16]：（1）控股公司申请注销关联子公司模式。控股公司符合破产法规定的破产条件，向法院申请破产重整，但出于剥离不良资产或整体出售资产需要，在破产申请前工商登记机关注销所有或部分关联公司。（2）直接将关联公司纳入控股公司的破产模式。法院受理控股公司的破产申请后，依控股公司的申请或依职权将所有或部分的关联子公司一并纳入控股公司的破产重整。（3）控股公司、关联公司破产分别受理，集中清偿模式。控股公司、关联公司均已达到破产条件并已经申请立案，为保证母公司、子公司的债权人平等受偿，受理法院将母子公司的债权债务一并处理。纵横集团“1+5”公司是以分别独立重整申请的形式向法院申请破产重整，法院经审查分别受理。在审理中，管理人发现集团公司与其关联公司存在高度混同的情形，经债权人会议表决，实行合并重整。
